¿Funciona el sistema de vouchers educativos en Suecia?

Sistema de «voucher» educativo

El sistema de vouchers educativos fue promocionado durante los años 60 por Milton Friedman como una alternativa liberal que favoreciera la elección voluntaria de cada padre sobre la educación de sus hijos. Con el tiempo, distintos países adoptaron diferentes variantes de este sistema con resultados disímiles. En esta oportunidad vamos a centrar la atención sobre la transformación ocurrida en Suecia, donde el formato escogido consistió en un voucher educativo que «acompaña» al alumno otorgándole a éste un monto fijo —directamente pagado a la institución educativa— en lugar de financiar a las escuelas mediante un presupuesto preestablecido. Este voucher puede ser utilizado tanto en centros educativos estatales —donde todos los niños tienen su lugar asegurado— como aquellos que se encuentran gestionados de forma privada. Las condiciones para estas instituciones son, entre otras, que no pueden cobrar una cuota extra a las familias, ni rechazar postulantes bajo ningún concepto, los cuales ingresan por orden de solicitud. Tras la reforma que introdujo el sistema de libre elección en 1992, las escuelas de gestión privada experimentaron un rápido crecimiento, pasando del 4% del total de la matrícula en el año 2000 al 16% actual¹. Más del 50% de estas instituciones son organizaciones con fines de lucro.

Previamente, el sistema educativo era centralizado y monopolizado desde la órbita estatal. Los resultados obtenidos en los exámenes internacionales se situaban bien por encima del promedio de la OCDE en las asignaturas más fuertes, y similar al promedio de la OCDE en el peor de los casos. A principios de los años 90 Suecia sufriría una fuerte crisis económica que resolvió a través de un giro hacia políticas orientadas al mercado y a la privatización de los servicios públicos. El cambio de modelo educativo fue, en consecuencia, una cuestión más ideológica que de necesidad, ya que cobró mayor fuerza la idea de que las instituciones públicas resultan ineficientes por definición —entendiendo que en manos de privados serían más racionales y eficientes—, y el gasto de recursos se comenzó a cuestionar con mayor ímpetu. Las primeras medidas estuvieron orientadas a descentralizar las responsabilidades educativas devolviendo la autonomía y la capacidad de decisión a las municipalidades. Lo que se buscaba era aumentar la competencia y fomentar la formación de escuelas privadas. La teoría disponía que las escuelas de baja calidad sufrirían la pérdida de sus alumnos y eventualmente cerrarían, premiando de esta forma a las que mejor satisfagan las demandas de los padres.

Resultados del sistema de vouchers educativos en Suecia

Los resultados de los exámenes PISA, una muestra global del conocimiento de los alumnos de 15 años, fueron un duro golpe para el país. Suecia sufrió el más brusco descenso en sus calificaciones entre todos los países evaluados entre los años 2003 al 2012. El debate nacional reflejó la preocupación de toda la sociedad al encontrarse que un cuarto de los estudiantes no obtenía el mínimo esperado en las pruebas de matemáticas, la cantidad de alumnos sobresalientes se redujo a la mitad y las calificaciones empeoraban en todos los ámbitos analizados. Lo más llamativo era que este declive se evidenciaba al mismo tiempo que las mediciones nacionales mostraban un alza en las calificaciones, una contradicción absoluta no solo respecto a los exámenes PISA, sino también respecto a otras pruebas globales como las TIMMS y PIRLS². ¿Qué podía estar ocurriendo?

Comparación entre el promedio en la calificación por mérito en el año 9 (15 años de edad) y exámenes PISA

Uno de los principales inconvenientes es que la responsabilidad migró del Estado hacia los padres: ellos son ahora los responsables de juzgar si la educación recibida es de buena o mala calidad sin que tengan en todos los casos las herramientas necesarias para hacerlo. No hay castigos ni intervenciones para las escuelas, sino que se «supone» que el mercado la castigará. La evidencia sugiere que esto no ocurre³.

Otra dificultad que se puede encontrar es el método de evaluación: las escuelas favorecen exámenes con preguntas abiertas que permiten un alto grado de subjetividad en la calificación, y en muchos casos los docentes son presionados por los directivos para otorgar buenas calificaciones aun cuando no correspondieran, con el fin de incentivar a los padres a que continúen enviando a sus hijos a esa institución³. Una de las críticas más recurrentes al sistema sueco —y a muchos otros— es que son los mismos docentes que imparten clases quienes califican a sus alumnos, en lugar de derivar la calificación hacia alguien imparcial.

El sistema de vouchers educativos, y el aumento de la segregación escolar en Suecia

Las escuelas poseen la libertad de elegir el método para transmitir los contenidos al alumnado, pero esto acentuó la diferencia en los resultados entre colegios. En Suecia hubo un leve aumento de la segregación que siguió el patrón de privatización de las escuelas, tal como se puede ver reflejado en un reporte de la OCDE y otro de UNICEF. A través de la introducción de la libre elección, la sociedad tuvo una tendencia mayor a la división de acuerdo a su condición social. El índice de inclusión académica cayó más que en el resto de los países miembros de la OCDE en el período comprendido entre 2003 y 2012. Si bien se mantiene en valores positivos, esto se debe a que el sistema era totalmente inclusivo previo a la reforma, luego de la cual ha ido sufriendo una caída paulatina directamente relacionada al crecimiento de la privatización de la educación. La explicación la podemos encontrar en la segmentación social que se acentúa por la división demográfica entre barrios de inmigrantes y de no inmigrantes que surgió en los principales centros urbanos. Existen numerosos estudios que analizan el impacto de la creación de una nueva escuela privada en distintas ciudades de Suecia tras la inclusión del sistema de vouchers educativos, cuyo resultado muestran un marcado aumento en la segregación educativa tras el establecimiento de un nuevo centro de estudios independiente. Lo llamativo es que este aumento de la segregación ocurre en todos los vecindarios, independientemente del nivel socioeconómico del mismo. Es decir, la segregación se profundiza en toda la sociedad, sin importar las medidas que se tomen para mitigar su efecto.

Es recurrente encontrar el argumento de la inmigración y la segregación demográfica como defensa del sistema de vouchers por parte de los think-tanks que ponderan la libre elección escolar, situación que explicaría la fuerte caída en los resultados de los test internacionales. Pero el argumento es inconsistente con otros países con igual o mayor nivel de inmigrantes dentro de su sistema educativo. Tal cual podemos ver reflejado en la entrega de 2011 de “PISA In Focus: How are school systems adapting to increasing number of immigrant students?” preparada por la OCDE: Suecia no es el sistema educativo con mayor inmigración, pero sin embargo obtiene resultados preocupantemente más desfavorables que otros países. Es oportuno mirar con atención el caso de Canadá, donde según su Ministerio de Educación, este país cuenta con la segunda mayor población de habitantes nacidos en el exterior en proporción con el total de su población total, tan solo detrás de Australia. Además, el 35% de los estudiantes se identifican como inmigrantes en el territorio nacional, siendo la provincia de Ontario (donde se encuentra la ciudad de Toronto) la de mayor participación de inmigrantes con un 44% del total de la matrícula. Esta estadística convierte dicha ciudad en una referencia comparable con el barrio suburbano sueco de Malmö, donde el 47% de los niños en edad escolar provienen de origen extranjero. Podemos agregar como una dificultad más el hecho de que en el censo 2016, la población canadiense reconoció más de 200 lenguas como su «lengua madre» —i.e. primera lengua en el hogar—. A pesar de este enorme desafío, este artículo de la OCDE que repasa los resultados de las pruebas PISA 2015 muestra que, en Canadá, los niños inmigrantes que se integran al sistema educativo alcanzan los mismos resultados que sus pares nativos en un plazo de 3 años, mientras que en Suecia podemos encontrar hasta 100 puntos de diferencia entre estudiantes inmigrantes de primera generación y sus compañeros locales en las calificaciones obtenidas en ciencia.

En Suecia, la sociedad acepta en amplio consenso que una educación equitativa y de calidad está estrechamente vinculada con el futuro crecimiento económico, por lo que esta situación se plantea como una problemática prioritaria. Esto es especialmente importante para los inmigrantes, ya que el gobierno aspira a evitar incrementar el gasto de su estado de bienestar por el gran flujo de asilados y refugiados que llegaron en los últimos años, quienes idealmente deberían integrarse a la economía sueca de forma productiva. En esta integración se apuesta a continuar atrayendo inversiones de alto valor agregado —la cual demanda recursos humanos altamente calificados— y reducir índices de inseguridad.

El sistema de vouchers educativos es solo una alternativa más que se implementó alrededor del mundo para buscar la mejor forma de educar a la población. Pero más allá del sistema utilizado, lo más importante es comprender que el objetivo es alcanzar un método que, a través de la igualdad de oportunidades, potencie la economía de un país incluyendo a todos los ciudadanos. De esta forma, la mano de obra calificada tiene la capacidad de atraer inversiones extranjeras de alto valor agregado que contribuyan con salarios competitivos y permitan la inserción de una nación a la cadena de valor agregado mundial a través del capital humano. Nada tiene más valor que la educación de los niños, no solo emocionalmente, sino también económicamente.

¿Qué ocurrió entre 2012 y 2023 con el sistema de vouchers educativos en Suecia?

El periodo 2000-2012 se caracterizó por brindar incentivos errados: las escuelas de gestión privada presionaron a sus docentes para otorgar mejores calificaciones, lo cual tranquilizaba a los padres y les hacían creer que sus hijos aumentaban su performance escolar. Esto se evidencia en los resultados de los exámenes locales versus las pruebas PISA. Las escuelas que otorgaban mejores calificaciones a sus alumnos eran vistas como de mejor calidad, sin importar si esto era real o no.

El periodo 2012-2019 ha visto una mejoría en los resultados de las pruebas PISA, pero esta mejoría aún no alcanza los niveles obtenidos por Suecia en los años previos a la introducción del voucher escolar. De hecho, el costo por estudiante ha duplicado en relación a la década de 1990, y los resultados aún muestrana caída de 10 puntos en las calificaciones de los alumnos en las pruebas PISA de comprensión lectora.

Aumento en el costo de la educación

En primer lugar, la educación se ha encarecido significativamente para el Estado desde la introducción de los vouchers escolares. Suecia se equipara con Luzemburgo, Noruega, Reino Unido y Estados Unidos en el costo de la educación, sin obtener los mejores resultados en las pruebas PISA. Suecia es ahora el país con el cuarto mayor costo por estudiante de los países miembros de la OCDE (es importante notar que el gasto está expresado en PPP, por lo que más allá del altísimo costo de vida en Suecia, los importes están ajustados por diferencias en costos y niveles de precios):

Es importante considerar que el aumento del costo por estudiante fue menor al promedio de la OCDE en el pariodo 2012-2019, pero cabe señalar que en 2012 el sistema de vouchers se encontraba en plena expansión, por lo que sería necesario encontrar una comparación respecto al año 2000, cuando el sistema de vouchers era casi insignificante.

Suecia invierte una proporción mayor de su riqueza nacional en educación que el promedio de la OCDE, con un gasto en 2018 del 25% del PIB per cápita por estudiante, en comparación con el promedio del 23% de la OCDE. Aunque la educación secundaria vocacional es la etapa más costosa en Suecia, es inusual que la educación primaria no sea la más baja en inversión, con un gasto anual por estudiante casi igual al de la secundaria. El gasto en educación preescolar también es elevado, reflejando la importancia de invertir en los primeros años. A nivel nacional, el gasto educativo ha crecido significativamente, con un aumento anual del 4% entre 2012 y 2018, y un aumento del 32% en el costo de la educación obligatoria para los municipios entre 2015 y 2020.

Segregación educativa

Según la OCDE, el modelo de financiación escolar de Suecia se destaca por su alta inversión y gobernanza descentralizada. A pesar de los intentos del gobierno central de asumir más responsabilidad debido a preocupaciones sobre la inequidad, las crecientes desigualdades aún no se han reducido y el impacto en los resultados del sistema es incierto. Dada la creciente desigualdad estructural y educativa, junto con la presión fiscal en los municipios, Suecia necesita reformar la financiación escolar buscando calidad, equidad y eficiencia de manera integral.

El sistema educativo de la OCDE tiene enfoques de financiación escolar muy variados. El método sueco destaca por su alta inversión y descentralización, con los municipios asumiendo la mayor responsabilidad desde los años 90. Sin embargo, este modelo descentralizado ha sido cuestionado recientemente, ya que la mayor autonomía a nivel local no ha resultado en mejores resultados de calidad ni en una mayor eficiencia. Los intentos de expandir el papel del gobierno central en la financiación escolar no parecen haber sido suficientes ni sostenibles.

En Suecia, las inequidades han aumentado en la última década, reflejando cambios demográficos y creciente desigualdad de ingresos. Desde los años 2000, la brecha en el rendimiento estudiantil ha crecido, siendo más pronunciada para estudiantes con antecedentes inmigrantes o menor educación parental. En 2018, el origen socioeconómico de los estudiantes en Suecia influyó en su rendimiento en lectura más que en otros sistemas nórdicos. Las diferencias en resultados educativos entre municipios son evidentes, y están correlacionadas con factores socioeconómicos y demográficos. A pesar de las bajas desigualdades entre regiones en Suecia comparado con otros países de la OCDE, estas han crecido en las últimas décadas. En 2017, se concluyó que los recursos escolares no consideran adecuadamente las diferencias socioeconómicas, y las escuelas más necesitadas a menudo carecen de los recursos humanos y materiales esenciales. Las pruebas PISA de 2018 indican que las brechas de rendimiento en lectura y ciencia han aumentado con el tiempo. Mientras los estudiantes de alto rendimiento mantuvieron niveles estables, aquellos de menor rendimiento mostraron una tendencia decreciente, especialmente en lectura.

Mayor gasto, menor eficiencia

A pesar de un alto y creciente nivel de gasto en educación en Suecia durante las últimas dos décadas, no ha habido un aumento paralelo en los resultados académicos. Internacionalmente, el análisis de la OCDE muestra que las diferencias en el gasto educativo explican aproximadamente el 25% de la variación en el rendimiento estudiantil promedio. Sin embargo, en Suecia, los análisis indican que el gasto por estudiante no tiene un impacto significativo en los resultados cuando se controla por características socioeconómicas. A diferencia de Suecia, hay sistemas educativos en la OCDE, como Estonia, Portugal, Polonia, Dinamarca y el Reino Unido, que han asociado mejor el aumento de la inversión con mejoras en los resultados.

En este contexto, Lotta Edholm, la ministra de educación de Suecia, ha señalado que una parte significativa del problema radica en la sobrecompensación económica de las ‘friskolor’. Edholm subraya que mientras los municipios están obligados a aceptar a todos los estudiantes, lo que en ocasiones implica costos adicionales como la construcción de nuevas escuelas, las ‘friskolor’ no enfrentan tales gastos. Esta diferencia en las obligaciones financieras crea un desequilibrio que favorece a las escuelas privadas subvencionadas.

Además, Edholm plantea la posibilidad de que las ‘friskolor’ estén incrementando indirectamente los costos para las escuelas municipales. En muchas comunidades, la aparición de ‘friskolor’ puede resultar en vacantes imprevistas en las escuelas municipales. Estas instituciones, aun con menor cantidad de estudiantes, deben seguir cubriendo costos fijos como salarios de docentes y mantenimiento de instalaciones. Esta situación puede llevar a un aumento en el costo por alumno en las escuelas municipales, lo que a su vez podría elevar la cantidad asignada por estudiante en el sistema de vouchers.

Esta evaluación crítica de la ministra pone de manifiesto las complejidades y desafíos inherentes al sistema de financiación de la educación en Suecia, sugiriendo la necesidad de un replanteamiento profundo para garantizar una distribución más equitativa de los recursos y una mejora real en los resultados educativos.

Instituciones educativas cotizando en bolsa

Una característica distintiva y altamente controversial del sistema de vouchers educativos en Suecia es que estas instituciones educativas con fines de lucro pueden repartir dividendos del dinero proporcionado por el Estado. Este modelo plantea cuestionamientos sobre la reinversión de fondos en la educación y la priorización del beneficio sobre la calidad educativa. La designación de Lotta Edholm como ministra de Educación, dada su previa asociación con Tellusgruppen, un grupo educativo con fines de lucro, intensifica las preocupaciones sobre posibles conflictos de interés y la influencia de empresas privadas en las políticas educativas.

La crítica principal proviene del impacto percibido de estas escuelas en la equidad educativa. Algunos sectores políticos de Suecia han expresado su creciente preocupación por las escuelas con fines de lucro, particularmente cuando el país se rezaga detrás de vecinos como Finlandia y Estonia en las pruebas PISA.

Exclusión de alumnos en las pruebas PISA 2015 y 2018

Un dato que no debe pasarse por alto es el notable incremento en las tasas de exclusión en las pruebas de PISA de 2018. Alrededor del 11% de los estudiantes de 15 años fueron excluidos, la tasa más alta entre todos los países participantes. Aunque la información sobre estos estudiantes es limitada, es probable que la reciente oleada de inmigrantes entre 2015 y 2018 haya influido en este aumento de exclusiones. Sería esencial obtener una mayor transparencia en la información sobre los estudiantes excluidos para comprender plenamente el alcance y las razones de la exclusión, y abordar adecuadamente las necesidades educativas de estos estudiantes.

La situación del sistema de vouchers educativos en Suecia en 2023

Fracaso y controversia: Suecia replantea su sistema de vouchers educativos

Esta sección, incorporada en noviembre de 2023, está basada en esta nota de The Guardian, que recoje las declaraciones de la ministra de educación Lotta Edholm tras conocerse los datos de este informe.

El sistema de vouchers educativos en Suecia está siendo sometido en 2023 a una revisión crítica sin precedentes por la ministra de educación, Lotta Edholm. La actual Ministra de Educación calificó como un “fallo del sistema” este modelo, y ha suscitado una creciente alarma por su impacto negativo en la calidad educativa y la equidad social. Las ‘friskolor’ han sido señaladas por contribuir al declive de los estándares educativos, el aumento de la desigualdad y el malestar generalizado entre docentes y padres. El principal sindicato de docentes de Suecia, Sveriges Lärare, ha denunciado las graves consecuencias de un sistema excesivamente mercantilizado, donde los estudiantes son vistos como clientes y las escuelas sufren de escasez de recursos.

En respuesta, Edholm, quien asumió el cargo de ministra el año pasado, ha iniciado una investigación y planea restringir drásticamente la posibilidad de obtener ganancias de estas escuelas, amenazando con sanciones severas para las que incumplan. La situación más crítica se observa en las escuelas secundarias superiores, donde el lucro se ha priorizado sobre la calidad educativa. Se estima que alrededor del 15% de los estudiantes de primaria y el 30% de los de secundaria superior asisten a una ‘friskolor’ en Suecia.

Además, Edholm busca abordar la problemática de la inflación de calificaciones en las ‘friskolor’, un fenómeno que crea un desequilibrio general en el sistema educativo. Este problema es particularmente agudo en las escuelas con un bajo porcentaje de docentes calificados y aquellas administradas como sociedades anónimas. Aunque Edholm tenía vínculos previos con el grupo de escuelas gratuitas Tellusgruppen, ha vendido sus acciones y dejado el consejo de administración tras su nombramiento. Por otro lado, el sindicato Sveriges Lärare sostiene que los planes gubernamentales no son suficientes para solucionar problemas estructurales, como el sistema de selección de escuelas que fomenta la segregación y la desigualdad en la financiación.

Fuentes (los links se abren en pestañas nuevas):

¹ School Choice and school vouchers: an OECD perspective

² ‘Improving schools in Sweden: an OECD perspective’ – OECD

³ PBS News Hour – Is Sweden proof that school choice doesn’t improve education?

Papers relacionados:

Brandén, M., & Bygren, M. (2022). The opportunity structure of segregation: School choice and school segregation in Sweden. Acta Sociologica, 65(4), 420–438. https://doi.org/10.1177/00016993211068318

Bjorklund, Anders & Clark, Melissa & Edin, Per-Anders & Fredriksson, Peter & Krueger, Alan. (2005). The Market Comes to Education in Sweden: An Evaluation of Sweden’s Surprising School Reforms.

En Argentina, esta iniciativa forma parte de las propuestas del diputado Javier Milei.